土地管理法修订案上报国务院 宅基地入市有望合法化

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赋予农村集体土地与城市土地平等的产权地位，理论上已有共识，但在修订《土地管理法》过程中仍顾虑重重，进步有限
□ 本刊记者 张艳玲 | 文
农村集体建设用地能否和城市土地一样入市交易？人们期待正在修订的《土地管理法》作出回答。然而，围绕这一问题，争议格外激烈，答案何时揭晓尚未可知。
《土地管理法》早在1986年即颁布实施，2008年初启动了此轮第四次修订。国土资源部为此成立了修改起草组，于2009年5月形成修订案送审稿，计划在2009年内送人大常委会审议。由于各方观点并未达成共识，送人大审议的日程一再推迟。
据悉，近期送审稿终于上报国务院法制办。如能通过，有望近期向社会公开征求意见。
划定圈内圈外
和《土地管理法》以往三次修订相比，此轮修法核心思想有所不同。前三次以耕地保护为核心，强化土地用途管制的审批权；这次则立足于解决集体土地的产权问题。核心的争议点，是在多大程度上给予农村集体土地与城市土地平等的产权地位。
事实上，集体土地是否应该享有入市流转的自由，在理论界已有共识。
中国的土地制度，长期以来一直划分为城市土地和农村集体土地二元结构。集体土地要入市交易，必须经过征地程序，变为国有土地之后才能实现。在征地过程中，农民只能获取有限补偿，农地成为国有土地后上市交易的丰厚收益，都与农村集体无缘，这便是土地矛盾日益尖锐的现实根源。
无论是理论界还是决策层，都承认未来应建立城乡统一的土地市场。这一方向在中共十七届三中全会后得以确定：改革征地制度，建立城乡统一的建设用地市场，同地同价同权——正因为此，中共十七届三中全会对于集体土地产权的论述，被认为是打破土地二元结构的里程碑。
但是，十七届三中全会的决定，与《土地管理法》“建设用地必须使用国有土地”的条文相悖。因此，《土地管理法》新一轮修订，很大程度上就是为了落实十七届三中全会的精神。
不过，尽管十七届三中全会文件表态“应缩小征地范围”，但并未明确究竟缩小到什么程度。文件指出，在“城镇规划区范围外”的“非公益性建设项目”，农民可以“经批准占用的农村集体土地”参与开发经营；同时又为集体土地上市的路径提出了种种限定条件：一是将土地性质限定于集体建设用地，二是仅明确城镇规划圈之外的土地可流转，三是将建设项目的性质限定于“非公益”。
这些限制性条件，为后来的争议埋下了种子。在最初提交的《土地管理法》修订草案中，确定的“非公益”集体用地流转范围，就是以城市规划圈为界，即规划圈内需要征地方能流转，规划圈外则无需征地。
所谓“城市规划圈”，是各地的城市规划所确定的城市范围。对此，一些专家认为，划定“圈内”“圈外”并区别对待，进步意义不够，因为这仍意味着中国存在地方政府低价征地、高价卖地的两个市场。
在很多学者看来，对相同主体适用不同法律并不公平。正因为存在这一根本性分歧，《土地管理法》修改草案的制定一波三折。

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有限改革

理论共识和实践从来都有不可逾越的差距。修改草案之所以对集体土地入市范围作出种种限定，现实原因在于，中国快速城市化过程中，决策者对土地财政和征地拆迁仍必须给予一定的制度空间。

建立城乡完全统一的土地市场，最大的反对意见来自各地方政府。倘若取消“圈内”“圈外”之分，建立城乡统一的土地市场，地方政府在城市化过程中，需按市场价格支付土地补偿，不仅提高了城市化成本和拆迁难度，“土地财政”也将化为乌有。

因此，也有观点认为，十七届三中全会区分“圈内”“圈外”，在“圈内”仍然保留征地制度，是对地方政府既得利益的让步和妥协。

负责法律起草的国土资源部，目前倾向较为稳妥的做法。据了解，再次提交的修订案对规划圈内土地的流转方式作了微调，即圈内的土地在未征地前可以“租赁”“作价入股”等方式流转，但不能流转使用权。一旦需要落实规划，则仍需要经过征地程序，进行土地变性。总体上，这仍坚持了在“圈内”保留两个市场的模式。

国务院发展研究中心农村部研究员刘守英认为，上述规定，导致事实上能进入集体建设用地市场的范围被大大缩小。 而在长期从事土地研究、离休前担任前国土局规划司司长的郑振源看来，“圈外”的土地远离城市，极可能“有价无市”，没有市场需求。

中国土地学会秘书长黄小虎也认为，放开集体建设用地，改革重点其实不在“圈外”。市场重点应瞄准城乡接合部，这是当前管理中最头疼的领域。

学者认为，在“圈内”“圈外”实施两种不同的土地制度后，“圈内”的征地也不一定顺利。因为“圈内”土地区位好于“圈外”，如果“圈内”的征地补偿远低于圈外集体土地自由交易的价格，必然会带来更大的不满。

郑振源预测，长期而言，圈内的征地补偿必然按照市场价格补偿，“圈内”“圈外”对不同土地制度的划分在操作中意义并不大。

鉴于此，不少学者呼吁应取消“圈内”“圈外”的划分模式，在修法过程中进一步推动改革，建立真正意义上城乡统一的土地市场。

刘守英认为，这意味着在修法实践上，彻底改变集体土地需转为国有土地方可进行非农建设的准入方式，以土地权利保护为核心，根据土地利用总体规划和用途管制来管理。

针对放开“圈内”“圈外”的界限有可能造成混乱的观点，中国人民大学法学院教授王轶指出，有人担心集体没有能力进行交易，流转不规范，这恰与认为中国搞不了市场经济的担忧是一样的。“现在要做的是，在允许集体建设用地流转的时候，保证集体组织成员的社员权得到切实的保障。”

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宅基地能否入市

由于现有决策框架对能够入市的集体土地进行了种种限制，学者担心这对缓和目前的建设用地供需矛盾帮助有限。因而，是否将可流转入市的集体土地从建设用地扩大到农村宅基地，也成为一个争议焦点。

按土地用途分类，中国土地可分为农业用地、建设用地和未利用地三大类。其中，集体建设用地主要包括农民宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地。根据现行《土地管理法》，宅基地只能在本村流转，一户村民只能拥有一处宅基地。出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

这事实上限制了宅基地的流转，从而激化了两方面的矛盾。其一，在劳动力大量转移的农村，“空心村”大量存在，农村房屋闲置，而进城务工者在城市无处安居；其二，发达地区的农民在宅基地上建设的廉价“小产权房”不被法律承认，而城市建设当中的土地供需矛盾又带来房价飙升。

北京大学经济学教授周其仁在一次研讨会上指出，中国目前土地资源紧缺，如果农村集体建设用地不能有效盘活，城市用地不能高效利用，“弦绷得太紧，反而提高了行政成本。”

在修法过程中，土地学者呼吁赋予农民宅基地完整产权。国务院发展研究中心研究员蒋省三在上述会议上提出，应该允许农民住房连同宅基地一起由资产变为资本，地随房走，房地不分。

但决策层仍然担心，如果放开宅基地流转，在中国社会上可能出现大量流民，影响社会稳定。中国人民大学法学院教授王轶对此反问：为什么不担心城市居民把房屋流转出去了居无定所？他认为，原因是城市里社会保障制度相对完善。他建议，可使农村集体建设用地流转起来，所获得的部分资金，强制作为完善农村社会保障的资金。

在目前的修法草案中，对宅基地流转没有明确界定。刘守英认为，宅基地进入市场，既应当谨慎，也要给予一定的空间，允许其进行商品房开发。根据产权清晰的原则，可参照国有土地上的物业和房产，向宅基地上建设的物业和房产颁发不动产权证。宅基地上的物业和房产可出租、出让、抵押。

他建议，建立城乡统一的房地产市场建设试点；鼓励在城郊集体建设用地上盖农民工公寓，解决外来人口居住问题；建立农村集体建设用地住房建设准入制度；同时研究出台城里人到农村购房或租房的管理和限制办法。

本刊记者罗洁琪对此文亦有贡献