何谓“考成法”？说白了，就是明朝张居正提出的一种对官吏政绩进行考核的制度。这种制度，是针对明朝原有的官吏政绩考核制的修正与完善。依据明制，京官每六年“京察”一次，地方官每三年一次“大计（均指考察）。但明代吏治腐败，法令不行，这些制度或者流于形式化，或成为官员们争权手段。张居正眼见了官场中的丑剧和制度变质，看到了原有制度的弊端，深切认识到不仅要对各级官吏进行定期考察，并且对其所办各事均规定期限办妥，提出执行“考成法”，即“立限责事，以事责人，务责实效”。
“考成法”的内容，主要是两点：一是六部和都察院把所属官员应办的事情定立期限，并分别登记在三本账簿上，一本由六部和都察院留作底册，另一本送六科，最后一本呈内阁。二是六部和都察院按账簿登记，逐月进行检查。对所属官员承办的事情，每完成一件须登出一件，反之必须如实申报，否则以违罪处罚；六科亦可根据账簿登记，要求六部每半年上报一次执行情况，违者限事例进行议处；最后内阁同样亦依账簿登记，对六科的稽查工作进行查实。
这些做法，一改过去三年考察一次地方官、六年考察一次京官的规定，把考察官吏与限时办结事务、并以事务办理情况追究责任人的方法相结合，使得考察随时随地，监督无处不在，并实现行政部门与监督部门互相制约互相制衡，同时达到内阁及时了解下情，知悉官吏情况。这无疑是一种有效有益的考核措施。
事实上，张居正自万历元年（1573年）十一月提出“考成法”以来，成效明显。如，万历三年（1575年），查出各省抚按官名下未完成事件共计237件，抚按诸臣54人。凤阳巡抚王宗沐、巡按张更化，广东巡按张守约，浙江巡按肖廪，以未完成事件数量太多而罚停俸三月。再如，万历四年（1576年），朝廷规定，地方官征赋不足九成者一律处罚。十二月，据户科给事中奏报，山东有17名，河南2名的官员，因地方官征赋不足九成受到降级处分，而山东2名，河南9名官员受革职处分。据不完全统计，仅在张居政当政期间，裁革的冗员约占官吏总数的十分之三。
何以会取得如此巨大的成效呢？关键是，张居正的“考成法”，第一，由于实行了立限考成的三本帐，严格控制着从中央到地方的各级官吏。每逢考核地方官的“大计”之年便强调要将秉公办事、实心为民的官员列为上考；专靠花言巧语、牟取信行的官员列为下考，对于那些缺乏办事效率的冗官，尽行裁撤。第二，通过“立限考成，一目了然”。能够对不合格的无能无德官吏，加以裁革或处罚；能够广泛增添人才，提拔重用拥护改革、政绩卓越的官员，从而彻底打破了论资排辈的传统偏见，实现不拘出身和资历的大胆任用人才。
应当承认，张居正“考成法”对治理那些“碌碌无为、尸位素餐”的庸官，是很有效的，也是诸多中国古代官吏考核制度中最有代表性的做法之一。它的特点很明显：
一是考核内容明了确切。“考成法”规定，官员们承办的所有工作都登记在册，并订立完成期限，这些就成为考核的内容，简单明了，一看便知。这样，官员必须赶在规定期限到来之前完成任务，彻底杜绝了办事拖拉的现象，行政效率大幅提高。
二是考核体系周密健全。“考成法”有一套完善的监督体系：内阁控制六科，六科督察六部，六部督察地方藩、臬等司及抚按官，再以两司督察府州县官。除设六科之外还有专门的监察机构——都察院。实际上这类似于上级对下级的考核与专门机构的巡视相结合。
三是考核方法简单易行。“考成法”设置“三本账”，具体负责考核的官员根据底簿的工作明细督导工作，各科和内阁只审查关键事项，并根据考核层面的不同，采用不同的考核周期。这样，既保证了考核指标疏而不漏，也使考评过程简便易行，“考成法”就比较容易落到实处。
四是考核结果实用权威。“考成法”要求各级官员们对中央颁布的政令执行有结果，有一个清清楚楚的交代；官员们自己说过要做的事，究竟有无完成，朝廷通过“考成法”获得一个清清楚楚的了解。事情没完成，该降级的降级，该罚工资的罚工资。事情做得好，工作业绩佳，该升官的升官，该发奖金发奖金。官吏们要想保官升官就必须踏踏实实办事，来不得半点虚假。
就以上分析，我们不难看出，“考成法”类似现在“目标管理责任制”，但他的做法似乎更有操作性，用“三字”概括，就是“稳、准、狠”。毕竟，对官员考核，不能仅看政绩工程、面子工程，还要求得实在的工作绩效、事业成果和民生利益；不能仅靠走走过场、听听总结，还要查查群众口碑、百姓实惠。唯有如此，才能杜绝说一套干一套、上一套下一套、明一套暗一套等，在考核考察过程中难以发现或避免的弊病出现和蔓延。
历史经验值得总结，只要有可取之处，古为今用未必不是我们提高工作能力、提升工作效率的有效方法。故笔者私以为，张居正“考成法”颇具借鉴意义。 |
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发表于 2012-1-17 17:19
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