北流市位于玉林市北部，它于1994年4月18日经国务院批准，撤县设市，目前仍属地级玉林市管辖，是地级玉林市的副中心城市。它与玉林市关系的特殊之处在于：

第一，两地经济都不在发达城市之列，但两地的经济实力也并不悬殊。

2003年玉林城与北流市的经济对比（万元）

单位项目 北流 市直 玉州 福绵
GDP 419593 296900 235093 110500
财政 32314 83000 25458 5000
工业产值 1108.7 5990 114.7 26
社会零售额 147003 680000 322337 30000

但由于两地玉北两地的经济结构不同。玉林城区以玉柴、玉药为工业的基础，致力于大型终端产品的制造；在商业方面，玉林以实际上的物流中心、交通中心、商品流通中心的产业结构定位，并已经形成了辐射桂东南及粤西的商品集散地。北流城区则以三环等陶瓷、水泥等业为主导工业；商业则较弱，基本上处于县一级商业辐射，为次中心的商业中心。两城的产业结构并不冲突，因此在经济上目前尚未形成竞争态势；

第二，玉林地区的各县都是南北走向的县，且位于两广交界，这为行政区域调整带来很大不便。一般城市的辐射都是沿着交通干线和城市的圆周扩散的，玉林作为在北部的城市，对于博白、陆川、北流南部地理远又没有交通干线，鞭长莫及，而这三县的县城却也是偏北的，容易接受玉林城市辐射，这是矛盾的地方。而这其中又以北流的县城最近，从玉林技工学校到北流甘村收费站，两地仅有15公里的距离；目前,玉林的公务员小区，教育城以及体育中心等设施规划已接近龟头岭，两城间的欠规划区实际仅有10公里，从一级公路到县城也仅15分钟，如进行详细的规划，北流市区与玉林市区将在未来数年内将接合。

第三，生活用水来源问题。目前玉林的城市生活用水主要来源于北流境内的大容山水库，南流江主要用于排污，这使得玉林与北流两个地方的关系更加密不可分。

从玉林和北流的未来发展趋势看，两地有形成双城的趋势，即两个紧邻的城市成为一体，而由于规划的编制和实施都是分割的，目前两地的基础设施存在重复建设的情况，且玉林与北流将接合处在建和已建投产的存在污染源的企业有十多家，这将势必影响城市发展，而是否就因此将北流市撤市设区，就目前两地的经济社会发展水平来说，还言之过早。

(2)两种区划调整构想利与弊分析

在《南方周末》对复旦大学历史地理研究所周振鹤教授的专访，周教授指出，目前行政区划最大的问题在于行政区与经济区是一致的，制约了经济的发展，从而导致了政区经济之间区域协调的困难。虽然最好的设计是经济区与行政区分开，但就目前的国情来看，是做不到的。鉴于玉林和北流两地之间的行政区划调整在不同的前提下作了两种构想：

第一个构想是建立在玉林与北流两地区域协调难以达成的情况之下，撤市设区，将北流北部地区设为玉林的一个区称为铜州区，将北流南部广大农村地域组成一个县称广南县（为广西南部的一个县）。

首先，对于两地的城市发展来说，玉林与北流合并是有利的。玉林北流相隔不远，现在玉林东西长度约为九公里，而玉林北流之间城市相隔是18公里，而玉林新区在东区，而北流的城市规划也是往西边发展，从这个意义上来说，这两个城市将自然合陇，这样不过是用行政手段将接合时间提前，北流的城市经济薄弱（从我的列表中可以看出），合并后将可更快的融入玉林的城市经济系统中，城区发展更快；

其次，可避免两地低层次的基础设施建设，同时可进行资源共享，玉林北流的城市卫生、商业、学校、文化、体育等设施都可以在一起使用，如玉林北流卫校联合早报玉林医学专科学校，就是玉北合作的雏形。

再次，玉林因此而拥有了像圭江这样相对较大的河流和大容山水库的供水，玉林的供水暂可无忧。
当然，这样的构想也是有其弊端的，撤市设区对于北流的县域经济来说，打击是相当大的。北流是一个南北走向的农业大市，人口多，城市经济薄弱，这样的一个农业大县需要一个中心点来辐射，无疑，北流城区的最好的选择。无论是在财政支撑乡镇、商业工业等，北流城区（市直）都在扮演一个向广大乡镇输血的角色，如果玉林把北流城区这一块切去，对于北流城市来说，无疑是有利的，而对于广大农村是打击很大的。

而在北流南部重新设县，从短期来看，这个没了现在北流城区的新县，在既无铁路又无高速公路，工业几乎是空白的情况下，确实会有相当大的困难；从长期来看，可考虑一方面实行小政府大社会，机构精简一点，人员少一点是可以的，另一方面，成立个新县，实行一些新政策，在这种考虑下将一个新兴县发展起来是可行的（北流市平政镇曾经是陆川与北流南部乡镇的一个县旧址,说明南部设县是有历史依据的）。

但无论如何，这样强制性的行政区划调整从某种意义而言是城市化的超前发展，是建立在牺牲北流作为一个独立区域个体及其利益的基础上的，也不符合“区域平等”的思想。其实，城市化应该是一个渐进的历史过程，不是可以一夜之间通过改变名称和数字游戏就能提高的，目前存在的主要问题其实就是跨区域协调的问题，区域平等其实就是区域协调的关键，而在中国，由于存在地方本位主义和区域利益，要推行区域协调是很难的，虽然普遍认为行政的一体化可以使经济一体化达成，但是失败的例子也有不少。比如在山东济宁的规划中，曾试图通过建立济宁--曲阜都市区来推进区域协调，但很难进行，现基本上流于失败。从这里可以看出，区域问题的解决本质上应该是解决不同利益主体之间的矛盾问题，而这种矛盾并不随着行政区划的调整而解决，因而引出我的第二个构想。

第二个构想是建立在玉林和北流两地区域协调是可以实现的基础之上的，即玉林与北流及其它各县组建都市区。

都市区，对应的英文是Metropolitan Area。是指一个以大（中）城市为中心，将外围与其联系密切的工业化和城镇化水平较高的县、市共同组成的区域，内含众多的城镇和大片半城镇化或城乡一体化地域。如果其中心城市人口规模大于一百万，则可叫大都市区，也可由若干个大中城市作为中心共同组成大都市区，如长株潭组合型大都市区。都市区不一定是一个完整的一级行政区，它可能大于市域范围，也可能小于市域范围，它强调的是与中心市有密切的日常社会经济联系，有较高的非农化和城市化水平，要有协调内部建设的某种机制。都市区产生的本质在于遵循市场化最优配置资源的一种地域空间经济形态。通过组建玉林与北流等各县市的小型都市区，达到资源配置的最优，是保持并发展县域经济的有效方案，也可避免玉林的行政区划调整导致的县域经济活力丧失。

根据西方流行的“新公共管理”认为，只要公共部门采取了企业化的管理技术，更加注重顾客的导向，多利用市场手段，就会像企业那样有效。因为没有任何逻辑理由证明公共服务只能由政府的官僚机构来提供，既然政府内部问题重重而且改革实践收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争，从而使公众获得自由选择的机会。

这就给我们以启示，要实现都市区内的协调发展，也可以通过市场化、企业化的方式进行运作，由此可以规避行政区划的制约，及对于一些传统由政府垄断的设施如（供水、供电、公路、港口），对于遍地开花的开发区、工业园引入乃至直接建立市场化体制，可以取得许多通过行政命令甚至行政区划合并无法取得的效果。

当然，这一构想与中国目前的国情不符，但相信随着中国政治与经济的向前发展，玉林和北流的都市区组建终能成为现实。而第一个构想的构建玉林与北流的组合城区问题，还必须经过详细的科学论证才能进行下一步的规划，而这个过程应该是渐进的而不是一蹴而就的，否则不仅不能达到整合政府间的关系以促进城市资源优化配置、提高公共效率的结果，还会造成政治上和经济上的波动，对县域经济活力造成更大的伤害。

3.3 福绵管理区的改革与发展
这里考虑第三层次的区划调整,调整县区间的乡镇问题。从中国的县级政区单位来看，共有县、县级市、市辖区、自治县、旗、自治旗、特区、林区8大类，相对以往而言，由于设治局、管理局、县级镇、盐区、工农区等一批县级行政单位的消失，县级以上的政区结构有所规范。但随着改革开放的深入，使得中国政区也出现了一批“似是而非”的“新事物”。尤如经济开发区、开放区、改革区、试验区、管理区、新区之类的“派出机构”，更让人难辨“真伪”。许多非正式政区不仅有地域和人口，而且地方政府还列其为与县市区同级的行政单位，福绵管理区正是其一。调整玉州区与福绵区的部分乡镇,形成各具特色的经济。

第一，构建工业服装特色经济,把福绵区升级县级区。福绵管理区成立于1997年6月，是玉林撤地设市新设的县级区，虽然通过了广西区的批准成立，但却迟迟无法得到国务院的首肯，因此，虽然美其名曰“区”，却比同属玉林市的玉州区低了半个等级，而身为管理区的福绵管理区，却并不属于行政区划的正式范畴，身份极为尴尬。

如同前面所介绍的，福绵管理区目前辖福绵、城均、樟木、新桥、沙田五个建制镇和一个石和乡，总人口不过35万，而这35万中97%以上是农业人口。在福绵管理区，从2003年第一季玉林各县市区工业总值来看，福绵管理区仅为0.06亿元，几乎可忽略不记。由于福绵管理区目前的这种状况，国务院没有将其升级为区是比较合理的。而玉林作为一个地级市，仅有玉州区一个正式区是不够的，不仅不利于对周边县市的经济辐射，也不利于玉林市长远的发展。因此，有必要在玉州区与福绵区之间进行行政区划调整，发展中心镇，从而推动福绵管理区的经济发展，形成一个成熟的产业群，为其成为一个正式区奠定经济与人口方面的基础。

玉林市的城市化主要以县域城市化为主，县域城市化应该是县域内中心城市、中心镇、一般集镇三者之间形成互相配套、有主有次、合理推进的系统化工程，达成资源最佳配置，在这里，中心镇是连接城市与农村的桥梁和纽带，是推进县域城市化进程的重要载体。然而当年从县级玉林市划分出福绵管理区时，却没有充分考虑到这点，以至于经济发展较好，工业发达的乡镇基本上划归于玉州区，而划归福绵区的则全为经济较为落后，基本上没有工业基础的农村地区。由于所划的几个建制镇综合经济实力，对周围经济发展水平较低的农村所产生的经济辐射很低，难以起到经济牵头作用。

将南江镇划归福棉区管辖构想。这就是将玉州区与福绵管理区相衔接的两个镇，南江镇划归福棉区管辖，发展出一个具有强经济辐射能力的中心镇。

南江镇划调到福绵区管辖后改为江南街道办事处,这就为福绵区与城区相连接,成为玉林市中心区域,城市中心职能更能特显。南江镇与福绵区相连,又是玉林工业中心地带,玉柴、玉药、食品工业都在南江镇辖区内，也是玉林工业发展中心。

在组建成功的中心镇中，更加不可忽视的是它的经济辐射作用。即使是现在，福绵的服装加工业也辐射到其广大的农村地带，虽然这只是低水平的协作，但仍然造就了今天的“世界的裤子之都”。更可将福绵区的工业含量提升，扩大中心镇的辐射范围和强化其辐射强度。

第二,有利玉州科教商品旅游特色经济的发展。这样调整,玉林市两区特色便区别明显特出,玉州区是科学技术商品旅游(大专院校、商品市场、旅游景区多在辖区内)发展中心的特色；福绵区则是工业、服装(各项工业企业如玉柴、玉药、服装产业在辖区内)发展中心区的特色，两者将相互促进共同发展。调整后玉州区虽然少了一个南江镇，但多了一个竞争对手，多了一分抓特色经济的精力，玉州区占有各个大型的商品市场以及像云天文化城，佛子山旅游公园等景区，高山村古文化，这样就能集中精力重点抓商品流通，科技教育和旅游特色服务业的经济发展。

四、结论

玉林行政区划所要调整的不仅仅是以上所论述的这些，还有像博白、陆川、容县各地乡镇人口偏少、产业布局不完善、公共基础设施低水平以及中心镇严重弱化等急待解决，优化资源，但就像在前面所说的一样，行政区划调整固然对推动城市化的发展有着重要的作用，可是根本上还是要依赖系统的制度创新，它是解决跨行政区经济社会建设矛盾的一种手段和方法，而非一种必要；城市的发展演变总是绝对的，它所受到行政区划的影响则是相对的，即使没有行政区划的调整，玉林市和北流市市区的接合也只是时间上的问题。综上所述，我们所应当做的是进行更持久性和规范性的法律和制度创新，营造良好的城市竞争和发展的环境，才能解决区域协调的根本问题，促进各个区域经济的和谐发展。衷心希望在那一天到来之时，玉林将会发展得更好。